Saga Tryggingastofnunar

Hugmyndir um samhjálp fyrir alþýðu manna á Íslandi má rekja allt til þjóðveldisaldar en þá giltu hér á landi ýmis lagaákvæði um fátækraframfærslu sem er eitt af elstu þekktu dæmum um opinbera aðstoð við fólk sem gat ekki séð sér farborða af eigin rammleik á Vesturlöndum. Í Grágás, hinni fornu íslensku lögbók, var hugað að stöðu fátækra í samfélaginu með ákvæði þess efnis að fjórði baendahjon hluti tíundar, sem var skattur þess tíma, skyldi renna til framfærslu þeirra sem minna máttu sín. Tryggingarákvæði Grágásar voru felld inn í Jónsbók sem kom til sögunnar árið 1281 en sú lögbók gilti í fimm aldir eða allt til 1781. Því fer þó fjarri að fátækir haft notið réttinda til samhjálpar í líkingu við það sem nú þekkist í almannatryggingum.

Á næstu öldum urðu ýmsar breytingar í íslensku tryggingakerfi. Ef stiklað er á stóru má til dæmis nefna að tryggingasjóðir urðu til á síðari hluta 19. aldar, söfnunarsjóður Íslands var stofnaður 1888, lög um eftirlaun voru sett 1890, fyrsta sjúkrasamlagið var stofnað 1897, Sjúkrasamlag Reykjavíkur 1909, fyrsti vísirinn að slysatryggingum varð til árið 1903 með bótasjóði sjómanna, fyrstu lög um slysatryggingar voru sett 1925 og atvinnuleysistryggingasjóður var stofnaður með lögum 1956.

1930-1950

Tryggingastofnun ríkisins (TR) var stofnuð með heildstæðum lögum um alþýðutryggingar árið 1936. Í lögunum var mælt fyrir um að stofnunin skyldi starfa í fjórum deildum: Slysatryggingadeild, sjúkratryggingadeild, elli- og örorkutryggingadeild, og atvinnuleysistryggingadeild.Var frumvarpið samið af Haraldi Guðmundssyni, þingmanni Alþýðuflokksinis. Undanfari lagasetningarinnar var langur því ekki ríkti sátt um ágæti þess að taka upp sameiginlegar tryggingar fyrir landsmenn. Frá því Tryggingastofnun tók til starfa hefur orðið byltingarkennd umbreyting í tryggingamálum á Íslandi og í starfsemi TR.

Tryggingastofnun tók til starfa í apríl 1936 í nýbyggðu Alþýðuhúsi á horni Hverfisgötu og Ingólfsstrætis. Stofnunin tók þar á leigu tvö herbergi, en í árslok voru tíu starfsmenn komnir til starfa við stofnunina.

Fyrsti forstjóri Tryggingastofnunar var Brynjólfur Stefánsson sem áður hafði gegnt starfi framkvæmdastjóra Sjóvátryggingafélags Íslands.

Heildarendurskoðun alþýðutryggingalaganna fór fram árið 1943. Skipuð var milliþinganefnd og urðu tillögur hennar að lögum í lok ársins. Helstu breytingar voru að felld voru niður ákvæði um að sjúkrasamlagsmeðlimir yfir ákveðnum tekjumörkum hefðu skert réttindi og sjúkrasamlögum var veitt heimild til að stofna og reka sjúkrahús, lækningastofur og lyfjabúðir.

Lög um almannatryggingar tóku við af lögunum um alþýðutryggingar 1. janúar 1947. Undanfari þeirra var að ný ríkisstjórn Ólafs Thors tók við völdum árið 1944. Hana skipuðu ásamt Sjálfstæðisflokki, Alþýðuflokkurinn og Sósíalistaflokkurinn. Í sáttmála stjórnarinnar sagði að hún hefði ákveðið að komið yrði á næsta ári svo fullkomnu kerfi almannatrygginga, “sem nái til allrar þjóðarinnar, án tillits til stétta eða efnahags, að Ísland verði á þessu sviði í fremstu röð nágrannaþjóðanna.” Milliþinganefnd undir forystu Haralds Guðmundssonar samdi frumvarp til laga um almannatryggingar á grundvelli tillagna Jóns Blöndal, hagfræðings, og Jóhanns Sæmundssonar, tryggingayfirlæknis.

Alþýðutryggingin frá 1936 bauð upp á fábreyttar tryggingar; elli- og örorkubætur, slysabætur til nokkurra stétta og sjúkrabætur. Nýju almannatryggingalögin voru víðtækari og sameinuðu flestar opinberar tryggingar í eitt kerfi. Margvíslegir nýir bótaflokkar voru teknir upp, nefna má fjölskyldubætur til barnmargra fjölskyldna, sjúkradagpeninga, slysabætur til allra launþega, fæðingarstyrk, ekkjubætur og barnalífeyri. Þá var greiðsla meðlaga falin Tryggingastofnun ríkisins og stofnuninni var falin yfirstjórn allra sjúkrasamlaga. Aðrar helstu breytingar voru þær að greiðsla elli- og örorkubóta var flutt frá sveitarfélögunum til Tryggingastofnunar.

1950-1970

Næstu tvo áratugi var almannatryggingalöggjöfin nokkrum sinnum endurskoðuð og á henni gerðar breytingar sem flestar miðuðu að hækkun bóta og að auka rétt lífeyrisþega og sjúkratryggðra. Árið 1955 var Atvinnuleysistryggingasjóður stofnaður, en atvinnuleysistryggingakafli alþýðutryggingalaganna hafði í raun aldrei komið til framkvæmda. Ákvæði um greiðslu fjölskyldubóta (barnabóta) var rýmkuð og samþykkt var að stofna endurskoðunardeild innan Tryggingastofnunar sem tók til starfa 1965. Sama ár kom út fyrsta tímarit stofnunarinnar, Félagsmál.

Árið 1970 færðist Tryggingastofnun frá félagsmálaráðuneytinu til nýstofnaðs ráðuneytis, heilbrigðis- og tryggingaráðuneytisins. Fyrsti ráðherra þess var Eggert G. Þorsteinsson. Eitt af hans fyrstu verkum var að koma í framkvæmd nýrri heildarlöggjöf um almannatryggingar sem samþykkt var í apríl 1971. Þar var m.a. reynt að tryggja lífeyrisþegum ákveðnar lágmarkstekjur með greiðslu tekjutryggingar til þeirra, sem litlar eða engar tekjur höfðu aðrar en bætur almannatrygginga. Þá var gefin heimild til að greiða örorkustyrk vegna barna innan sextán ára aldurs, ef fötlun þeirra hafði í för með sér mikil útgjöld eða umönnun.

1970-1990

Frá 1971 til 1974 bættust ný ákvæði inn í almannatryggingalögin. Til dæmis ákvæði um hækkun lífeyris og rýmkun tekjutrygginga, þátttöku trygginga í tannlæknakostnaði, niðurgreiðslu á kostnaði við röntgengreiningar og jöfnunargreiðslu á lyfjakostnaði og kostnaði vegna sérfræðilæknisþjónustu.

Önnur nýmæli urðu í almannatryggingum árið 1975. Þá var leitað leiða til að draga úr kostnaði, sér í lagi vegna sjúkratrygginga. Niðurstaðan varð stjórnarfrumvarp sem varð að lögum það ár, þar sem kveðið var á um hækkun greiðsluhluta sjúklinga í kostnaði vegna sérfræðilæknisþjónustu, rannsókna og lyfja utan sjúkrahúsa. Að auki var ákveðið að innheimta 1% álag á gjaldstofn útsvara, sem renna skyldi til sjúkrasamlaga.

Árið 1981 var réttur kvenna til greiðslna í fæðingarorlofi rýmkaður og fluttust greiðslur í fæðingarorlofi alfarið til lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar. Þá öðluðust heimavinnandi konur í fyrsta sinn rétt til greiðslna vegna barnsburðar.

Hjálpartækjamiðstöð Tryggingastofnunar var stofnuð 1986 og árið 1989 var sett inn í almannatryggingalögin heimild til greiðslu endurhæfingarlífeyris. Sjúkrasamlögin voru lögð niður árið 1990 og starfsemi þeirra yfirtekin af Tryggingastofnun.

1990-2006

Ný lög um almannatryggingar og félagslega aðstoð tóku gildi árið 1993 meðal annars til að bregðast við ákvæðum EES samningsins. Meginbreytingin sem fólst í þeim lögum var sú að almannatryggingalögunum var skipt í tvenn lög. Bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar eru greiddar í samræmi við reglur um búsetuviðmið á evrópska efnahagssvæðinu , en bætur félagslegrar aðstoðar eru eingöngu greiddar til fólks sem búsett er hérlendis. Í sömu lögum var tekjutenging lífeyris almannatrygginga látin ná til grunnlífeyrisins sem áður hafði verið án skerðinga (altæk réttindi allra).

Margar breytingar á almannatryggingalögunum á síðasta áratugi síðustu aldar miðuðu að sparnaði og hagræðingu. Enda hafði kerfið vaxið upp í 22,8% af fjárlögum fyrir árið 1996. Árið 1997 voru sett lög sem gerðu skipulagsbreytingar mögulegar án lagabreytinga. Skipulagsbreytingarnar miðuðu að því að takast á við aukin verkefni og draga úr kostnaði.

Í maí 2004 var skipan yfirstjórnar færð til nútímahorfs með nýmælum um skipan yfirstjórnar Tryggingastofnunar. Lögin kveða nú á um að ráðherra skipi fimm manna stjórn að loknum þingkosningum en samkvæmt eldri lögum frá 1993 kaus Alþingi tryggingaráð.

Frá því Tryggingastofnun ríkisins hóf starfsemi í apríl 1936 hefur almannatryggingakerfið vaxið jafnt og þétt. Á árinu 2005 námu útgjöld til almannatrygginga og útgjöld samkvæmt lögum um félagslega aðstoð samtals um 52,6 milljörðum króna. Það samsvarar tæplega 17% af útgjöldum ríkissjóðs og 5,2% af vergri landsframleiðslu. Útgjöld til almannatrygginga hafa rúmlega tvöfaldast frá árinu 1998 miðað við fjárlög 2006. Sé tekið tillit til áætlaðs verðlags 2006 er aukningin á sama tímabili 45%. Í málaflokknum vega þyngst útgjöld til elli- og örorkulífeyrisþega en sá liður hefur hækkað um 52%. Skýrist það af mikilli fjölgun örorkulífeyrisþega og hækkun lífeyris.

Samfélagsleg sátt ríkir um íslenska almannatryggingakerfið þótt útfærsla bótagreiðslna og reglugerðir, sem stjórnvöld setja þar að lútandi, hafi löngum verið umdeildar. Kerfið byggir á almennum grunntryggingum allra þjóðfélagsþegna á sviði lífeyris- og sjúkratrygginga. Um er að ræða svipað kerfi að sumu leyti og önnur ríki á Norðurlöndum hafa og Tryggingastofnun hefur gegnt lykilhlutverki í þessu sambandi um áratugaskeið. Þjónustueinkenni almannatrygginga eru líkust því sem tíðkast annars staðar um Norðurlönd en bótakerfinu hér á landi svipar nokkuð til breska og nýsjálenska kerfisins, með lægri bótum og meiri notkun tekjutenginga í bótakerfinu. Stofnunin hefur frá upphafi verið ein af undirstöðum íslenska velferðarkerfisins. Hún tryggir að þeir sem til þess hafa rétt fái greiðslur samkvæmt almannatryggingalögum. Enn fremur sinnir TR því verkefni að veita uppbætur og styrki samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, nr. 118/1993, auk annarra verkefna.

Forstjórar Tryggingastofnunar ríkisins frá upphafi:

1936-1937: Brynjólfur Stefánsson

1938: Jón Blöndal

1938-1957: Haraldur Guðmundsson

1957-1970: Sverrir Þorbjörnsson

1970-1978: Sigurður Ingimundarson

1978-1979: Gunnar J. Möller

1979-1993: Eggert G. Þorsteinsson

1993-2007: Karl Steinar Guðnason